“港區國安法”是治國安邦之本
港國安法利強國富民
今年六月三十日，第十三屆全國人大常委會全票通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，並以全國性法律的形式納入香港基本法附件三，同日在香港特區頒佈實施。該法的訂定、頒佈、實施是一項重要的制度安排，不僅是對“一國”原則的補強，也成為“兩制”發展的新航標；此務實之舉完成“一國兩制”在香港特區實踐模式中的一項壯麗偉業，令人鼓舞歡欣。
強國方可富民，“港區國安法”的頒佈實施，一方面表明中央維護國家統一、領土完整、主權獨立堅定不移的決心；另一方面也體現中央履行的憲制責任，是穩定“兩制”，香港社會長治久安的治本之策。“港區國安法”的頒佈與實施，對內有助維護國家內部的安全與統一，對外有利爭取更優的國際生存環境與和平，是治國安邦之本。香港經濟亦將繼續保持活力，社會穩定，居民安居樂業。惟近期在香港被少數極端非主流意見，將中央履行維護國家安全的憲制責任無端故意曲解形容為“香港特區高度自治終結者”。該謬論實屬貽笑大方，用心險惡。究其原因，是對準確理解“一國兩制”理論與邏輯起點缺乏多維度、系統性的認識，據此有必要予以澄清。
堅守“一國”原則止爭
在維護國家統一、領土完整、主權獨立方面，相信世界上沒有任何一個國家或地區允許任何人以任何形式，放任以衝擊公共機關的行為，作為表達言論自由的手段和保障所謂“權利”的行使。縱觀香港近年出現的社會性事件，例如“反對國教運動”、“非法佔中事件”、“旺角暴亂事件”，以及“反修例風波”。無不凸顯香港特區在貫徹“一國”原則與“兩制”實踐之間存在的緊張關係。究其原因是將完整的“一國兩制”割裂看待的結果，更甚本末倒置，只談“兩制”的差異而不談“一國”原則，導致某些少數非主流意見在看待任何事物上，都沒有以“一國”作為根本準則。由此“牽一髮而動全身”，引申眾多社會問題。
以是次全國人大常委通過“港區國安法”為例，客觀上是中央在履行憲制責任，為“一國兩制”偉大事業保駕護航。卻反被香港少數聲音質疑“港區國安法破壞了港人原有生活方式，剝奪港人人權及基本權利；是在破壞香港基本賦予的高度自治”，更甚者是造謠，不適當的無限擴大對有關危害國家安全行為的解釋，試圖搶佔社會輿論制高點，製造“人人自危”的社會氣氛。那麼，為甚麼會出現如此偏激的解讀？筆者認為，反對“港區國安法”頒佈與實施者，實際上將“一國”流於形式，不想中央對“一國”的保障以法律形式加以固定，意圖架空對“一國”的保障。顯而易見是形式口頭上肯定“一國”原則，實質行動上否定了“一國”原則。其實就對完整的“一國兩制”的割裂看待而在理解上出現偏差，導致香港特區在立法落實香港基本法第二十三條方面遲遲未能規制危害國家安全行為的“短板”。據此，不論是香港近期的“反修例風波”，或將“港區國安法”妖魔化為“洪水猛獸”及其他的社會性問題。歸根到底都是基本法在實施的過程中，缺乏全面準確理解“一國兩制”之特定內涵，導致基本法貫徹實施過程中出現一些行為偏差，從而引申出一系列的社會問題。
對此我們應如何全面準確理解“一國兩制”的核心要義的問題上，二○一四年國務院曾發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中明確指出，關於如何全面準確理解和貫徹“一國兩制”頂層國策，需以三個“始終”一以貫之。一是始終堅持以“一國”作為根本性的指導原則及兼顧和尊重“兩制”之間的差異；二是始終以維護中央對特區的全面管治權與保障特區高度自治有機結合為中心；三是始終背靠祖國支持並發揮特區優勢形成制度互補。該三個“始終”作為“一國兩制”的核心要義，是一個具系統性且相輔相成的整體框架，亦是“一國兩制”是否成功實施的主要判斷標準。據此，在討論任何問題時，必須以共同框架為先決條件討論才有意義。所以，假如我們將這三個“始終”比喻成為一個整體目標，“港區國安法”則是保障“一國”原則的基石，其他要義才有生存的土壤，是達到前述整體目標的手段之一，其不僅是中央對特區全面管治權法治化和規範化的表現，亦是治國安邦的治本之策。
“國家好，特區好”，“港區國安法”正是維護和保障香港特區社會繁榮穩定的得當之法，為甚麼還有質疑的聲音？其實，不論是次反對全國人大常委會通過並頒佈實施的“港區國安法”，或是以前香港曾經發生過的“非法佔中事件”、“旺角暴亂事件”的社會性問題。在眾多錯綜複雜的社會矛盾中，筆者認為可以高度且抽象的總結為，有關問題的聚焦點，是中央對特區擁有的全面管治權與特區享有的高度自治權的關係上出現權力配置爭議所導致。因為反對全國人大常委會通過“港區國安法”的意見認為，既然中央已經依據基本法賦予香港特區高度自治權，香港特區應享有自治的權力，中央不能干預授權事務，所以從中央層面通過“港區國安法”，是對特區高度自治權的“僭建”，是不適當壓縮基本法賦予香港特區高度自治權力的表現。據此，反對者緊抓“兩制”來對抗代表“一國”的中央對特區的全面管治權，才產生了對“港區國安法”妖魔化看待的想法。
對“港區國安法”形容為“洪水猛獸”的提法，反映到“一國兩制”層面上看。在“一國兩制”三個核心要義中，更深層次的問題根源，可昇華為應該如何理解中央對特區擁有全面管治權與如何保障特區依據基本法賦予享有高度自治權的有機結合的問題之上。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，全國人大通過和頒佈實施“港區國安法”，現實意義上來講是“一國兩制”制度建設的重要一步，是中央對特區全面管治權納入法治化和規範化的表現；亦是對“一國”原則的補強舉措，治國安邦之本。那麼，中央對特區究竟是如何行使管治權以維護“一國”原則，保障特區社會穩定？又或中央對特區行使管治權的表現形式又有哪些呢？這是理解中央對特區全面管治權不可迴避的問題，對這個問題理解的深度與寬度具有重大的意義，很大程度上會影響“一國兩制”的正確實施與否。國務院曾於二○一四年發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中，首次正式提出“中央全面管治權”的概念，並明確表示“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。”我們可以很直觀理解中央對特區的全面管治權，其實是由中央對特區直接行使的權力；中央授權特區權力之行使及監督特區針對中央通過基本法授予的權力之行使這三個方面所組成。易言之，中央與香港特區之間的關係實際上是授權與被授權、領導與被領導、監督與被監督的關係。因為，在授權關係上看，當被授權者因未履行授權者設定的義務，授權者理所當然可指導和行使監督權；針對經監督後，不論因為主觀上完全或部分不履行，又或因客觀上不能履行授權義務者，授權者當然有權啟動糾錯機制予以糾正。雖然如此，但為了進一步闡明中央對特區授權的屬性，以支持和說明中央對特區所授予的權力行使監督權的正當性，其先決條件就是要理解為甚麼中央與特區的關係是授權與被授權、領導與被領導的關係，並在此基礎上，所產生的監督與被監督關係正當性問題就迎刃而解。當證明了中央對特區權力之行使監督權的正當性，自然由全國人大常委會按照香港實際情況，通過“港區國安法”則成為邏輯發展的必然結果。
中央出手保特區穩定
有鑒於此，引述香港基本法序言：“我國自一九九七年七月一日恢復對香港行使主權”，“主權”作為一個國家對其管轄區域內所擁有對內的最高性、對外具有排它性的政治權力。對領土轄區範圍內，基於“主權”的特質，自然派生出對領土範圍內的“治權”。其次，香港基本法第十二條亦明確規定，香港特區是我國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。從而可以看出香港特區在性質上仍然是我國單一制下的一個地方行政區域，與我國其他普通的地方性行政區相比，香港特區的不同之處僅表現在中央通過香港基本法第二條，由全國人民代表大會授權香港特區政府依照香港基本法的規定實行高度自治。其中，高度自治的範圍包括香港特區的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權三個涉獵香港特區社會關係的方方面面。所以我們可以說基本法其實是一部授權法，由此可以說明授權關係的正當性。那麼，為甚麼中央會授權香港特區高度自治，授權香港特區應依據香港基本法第二十三條立法規制有關危害國家安全行為呢？因為基於“主權”原則，中央具有憲制責任維護國家安全，而香港作為地方性行政區，維護國家安全亦是應有之義。只不過中央基於對香港特區的信任，相信香港特區可依據自身社會的實際情況，發揮自身優勢，才通過香港基本法第二十三條授權香港特區按照自身的社會、制度情況，自行立法維護國家安全及精準規制有關危害國家安全的行為，進一步提升國家治理效率。在此基礎上，當香港社會出現破壞及觸碰“一國兩制”紅線的行為或事件，並當香港特區未能完成中央授權立法對危害國家安全行為進行精準規制情況下，特區作為被授權者因未盡授權義務，中央作為授權者理所當然可進行指導和行使監督權；針對經監督後仍未履行授權所設定的義務者，自然應上升至中央層面啟動糾錯機制予以糾正。因為，授權行為的本身，當授權者對被授權者作出的授權，授權者授予的單純僅屬權力行使的移轉；並非授予權力的本身或進行權力的移轉。因此，客觀上並不能說中央已經通過基本法授予香港特區自行立法規制危害國家安全的行為，中央就不能對維護國家安全有關事宜進行立法規制。否則中央作為授權者而又不能行使監督權，顯然不符合授權行為的邏輯要求。
據此，當香港特區未採取有利“一國”的補強措施，形成香港在維護國家安全和確保“一國兩制”在香港特區的實施不變形不走樣方面變成紙上談兵的局面。以授權行為角度看，中央就有權通過監督特區權力之行使，從國家層面訂定、頒佈、實施“港區國安法”，對“一國”原則補強，切實維護和保障國家利益，確保“一國兩制”在香港特區的實施不變形不走樣，讓香港社會運作盡早納回正軌，實現居民安居樂業的共同願望。基此，全國人大常委會按照香港基本法在香港實施的實際情況訂定、頒佈、實施“港區國安法”，充分體現中央對特區的全面管治權與特區高度自治權的有機結合，亦是中央全面管治權法治化、規範化的表現。易言之，“港區國安法”是精準規制破壞“一國”原則行為的有效防範及控制機制，有利“兩制”的共同發展並實現政通人和，社會穩定，居民安居樂業，結束任意踐踏“一國”原則底線力有不逮局面的善治之舉，助達治國安邦之效。
“三維”一體築牢國安網
同樣，“港區國安法”的頒佈與實施對同直屬中央管轄的澳門特區來說也頗有借鑒及啟發意義。法律的生命在於執行，倘法律訂定後不能在社會運作和生活層面全面正確執行，將失去其訂定之目的和意義。但本澳立法規制危害國家安全的行為僅是有效維護“一國”原則的起點而非終點，澳門特區作出有關立法，僅屬有效維護國家安全的前提條件，並非必要條件，所以澳門特區更重要的任務是要將立法落到實處和實現立法所訂定之目的。有鑒於此，概要回顧澳門特區維護國家安全的工作，本澳已於二○○九年認真完成履行維護國家安全立法的憲制責任和任務。二○一八年設立澳門特別行政區維護國家安全委員會，協助行政長官就澳門特區在維護國家安全事務方面決策、負責執行相關統籌工作。在強化維護國家安全執法力量方面，二○二○年初澳門立法會亦一般性討論通過修改《司法警察局組織法》，擬明確司法警察局對於調查有關危害國家安全行為的專屬職責和權力；並擬設立廳級附屬單位，配合和落實維護國家安全工作的實際需要。由於本澳的維護國家安全法僅作總則性規定，其落實仍需通過補充性配套立法加以完善和提高可操作性。
除此之外，結合維護國家安全的工作特性，其與特區內部治安管控不一樣，往往可能涉獵外交行為或政治因素。導致在處理和執行維護國家安全工作的要求方面，需以高度的專業性及敏銳的政治觸覺作匹配，好讓澳門特區在複雜多變的國際環境中得妥善處理倘有的問題。筆者建議特區在未來有關維護國家安全的配套性立法中，仍需始終貫徹堅守“一國”之本，善用“兩制”之利的大原則，努力探索符合中央與特區關係的角色定位和從有利中央對澳門特區全面管治權與澳門特區高度自治權有機結合的角度，在相關的配套性立法中，建立行之有效的信息共享、互動溝通的協調機制。與此同時，為確保執法的權力在法治化的軌道上運行，建議在配套立法中，設立法定的申訴程序與監督機制，進一步完備維護國家安全法律體系。在此基礎上，由於法律的全面及正確實施，必須以充分認識、理解為前提，建議在普法或宣傳的工作中，同時加強和樹立“澳人治澳”的特區管治隊伍及學生群體的國家安全觀，從立法配套層面、執法保障層面、思想教育層面“三維一體”全方位的編織好維護國家安全網。
澳門商業協會會長
民聯智庫副理事長
盧樹棟
