從內地國企改革看澳公資企監管

《公共資本企業法律制度》現正諮詢，法案在多個方面參考和借鑒了內地模式，通過汲取內地國企改革的成功經驗，將能夠更好地優化對澳公資企業的監管。

（一）實行專責部門統一分類監管

內地由國資委代表國家履行出資人職責，對所監管企業國有資產的保值增值進行監督。通過界定功能和劃分類別，國企被界定為商業類和公益類，並以此分類改革、分類考核和分類監管。商業類國企以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，實現優勝劣汰、有序進退；公益類國企則以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，重點考核產品服務質量、成本控制和保障能力等。

過去澳門缺乏專門監管公資企業的機構，導致出現公共資本投資“冇王管”。此次“公資法”建議設立專責主管部門以行使出資人的權利，對公共資本企業進行集中統一立法，能夠統一監督權、避免碎片化，消除長期存在的監管缺位現象。在專責部門集中監管下，澳門可借鑒內地國企分類改革的經驗對不同功能定位、行業領域和發展階段的公資企業實行差異化的分類考核、分類監管。對競爭性商業類公資企業側重於強化市場化的考核，重點考核經營業績指標和市場競爭能力。對科技進步要求高的企業，如澳大創科等，要加強對研發投入強度、科技成果產出和轉化等方面的考核。對如澳廣視等公益類企業，應將社會效益放在首位，在考核中引入社會評價，以提升公共產品和服務質量、效率為目的。

（二）建立現代企業制度優化監管

現代企業制度包括科學的公司治理結構、市場化的經營機制和有效的合規風控制度。內地國企改革的重要目標是完善企業法人治理結構，構建公司治理結構管決策、經營機制管執行、合規風控管風險的三位一體的現代企業制度。同時，國資委的職能經歷了從管企業向管資本轉變，構建起業務監督、綜合監督、責任追究三位一體的監督工作閉環。國企改革強調健全以公司章程為基礎的企業內部制度體系，通過推行經理層成員任期制和契約化管理、完善市場化選人用人和薪酬分配機制，以及開展多種方式的中長期激勵等完善市場化經營機制。

與之對應，“公資法”提出，在避免對企業經營自主權過度介入的前提下，對公資企業的監督集中在“管資本”上，汲取了內地國資委職能轉型的經驗，有助於建立事前制度規範、事中監管、事後問責的機制。同時，通過引入外部監督，包括以執業會計師審計為代表的專業人士監督和以資料公開為載體的社會公眾監督，堅持公開透明等原則，在層層監管嵌套下的“公資法”有助於落實公資企業的約束。

同時，“公資法”強調建立良好的企業內部治理體系，落實股東會、董事會和監事會職權，構建企業運營績效評核制度並將評核結果將影響機關成員的薪酬及續任情況作為參考，能夠強化激勵約束，發揮市場機制的作用。為充分激發考核分配對企業發展的導向作用，監管部門對改進考核體系和標準需要更多的考量，尤其是諸如對部分公資企業跨境監管的議題等。參照內地經驗，國務院國資委內設多個職能機構，比較典型的有負責開展績效評價和薪酬激勵的考核分配局，以及負責違規經營投資責任追究工作的監督追責局等。因此，為適應現階段監管需要，可考慮將公監辦作為專責主管部門，並適度細化和擴充其職權，以及聘任更多有經驗和能力的人員進入有關職能部門，也是監管發展方向之一。

澳門大學社會科學學院

副院長 盛力